¿DIVIDIR para FORTALECER?
NOTA 06
¿Se fortalece la autoridad dividiéndola y sin asegurar homogeneidad de criterios?
Fortalecer a la autoridad competente es un objetivo que se ha logrado en no muchos ejemplos y generalmente no en el área ambiental.
Fortalecer la autoridad pasa en primer lugar por tener cuadros técnicos bien preparados que conozcan realmente el tema. La confianza no le otorga conocimiento u expertise a la persona en quien se deposita dicha confianza. Asumiendo que esto se hubiere tomado en cuenta, algunos ejemplos como la Autoridad Autónoma de la Costa Verde que decide sobre lo que pasa en el eje Norte Sur de nuestra compleja Lima o la más cercana Autoridad del Transporte Urbano de Lima y Callao, nos demuestran que cuando el tema es complejo y multisectorial, la medida de fortalecimiento, no es dividir ni subdividir mando y competencias a mas autoridades sectoriales. Lo sensato es generar una sola instancia, multisectorial, si se quiere con la autoridad para tomar todas las decisiones o con una instancia corporativa de decisiones.
Lo real es que Lima y Callao son una sola ciudad y no tiene sentido que haya unas reglas diferentes en uno y otro lado en materia de transporte. Buena parte del caos del transporte, se debe a este reparto de poder administrativo, con todas las perversiones que conocemos, y seguramente más. En el transporte se ha decidido razonablemente que una sola autoridad decida en un ámbito territorial cuyos limites formales son tan legales como anecdóticos. En el transporte urbano, Lima y Callao se gestionan ahora como un solo territorio.
Fortalecer la autoridad pasa en primer lugar por tener cuadros técnicos bien preparados que conozcan realmente el tema. La confianza no le otorga conocimiento u expertise a la persona en quien se deposita dicha confianza. Asumiendo que esto se hubiere tomado en cuenta, algunos ejemplos como la Autoridad Autónoma de la Costa Verde que decide sobre lo que pasa en el eje Norte Sur de nuestra compleja Lima o la más cercana Autoridad del Transporte Urbano de Lima y Callao, nos demuestran que cuando el tema es complejo y multisectorial, la medida de fortalecimiento, no es dividir ni subdividir mando y competencias a mas autoridades sectoriales. Lo sensato es generar una sola instancia, multisectorial, si se quiere con la autoridad para tomar todas las decisiones o con una instancia corporativa de decisiones.
Lo real es que Lima y Callao son una sola ciudad y no tiene sentido que haya unas reglas diferentes en uno y otro lado en materia de transporte. Buena parte del caos del transporte, se debe a este reparto de poder administrativo, con todas las perversiones que conocemos, y seguramente más. En el transporte se ha decidido razonablemente que una sola autoridad decida en un ámbito territorial cuyos limites formales son tan legales como anecdóticos. En el transporte urbano, Lima y Callao se gestionan ahora como un solo territorio.
Del mismo modo, se esperaba que la mejora importante en esta modificatoria del Reglamento de Acceso sea pasar de un Ente Rector (MINAM) y tres Autoridades de Administración y Ejecución (INIA, SERFOR y Vice Ministerio de Pesquería) a una Ventanilla Única. Este papel de Ventanilla Única, en la mayoría de países lo realiza el Ministerio del Ambiente; lo podría hacer también otra instancia o una Autoridad Autónoma en forma de Comisión Multisectorial con capacidad de tomar decisiones (firmar los contratos de acceso a nombre del Estado), como en los ejemplos anteriormente citados.
Infortunadamente, como en la mayoría de las actividades extractivas o productivas, se deja en manos del mismo sector productivo la capacidad de dar acceso a los recursos genéticos de su propio sector. Se confunde así, el acceso a los recursos genéticos, con el uso convencional de los recursos biológicos. No es lo mismo autorizar la extracción de una cierta cantidad de totora para secarla y hacer cestas (canastas), que usar esta misma totora para obtener de ella un metabolito con una actividad farmacológica o de uso industrial no conocido. Una cosa es extracción de recursos biológicos y otra muy diferente y más compleja es el acceso a los recursos genéticos con fines de Investigación, Innovación y Desarrollo.
Es correcto que la gestión los recursos biológicos (la totora) esté en manos del sector productivo correspondiente, pero los recursos genéticos tienen una dimensión superior estratégica, cuyo valor no se aprecia si se gestionan como "totora para cestas".
Es correcto que la gestión los recursos biológicos (la totora) esté en manos del sector productivo correspondiente, pero los recursos genéticos tienen una dimensión superior estratégica, cuyo valor no se aprecia si se gestionan como "totora para cestas".
Dividir nunca fortalece autoridad y menos en un tema donde construir competencia ha costado mucho y logrado sólo de manera muy parcial. El Ministerio del Ambiente, en su calidad de Ente Rector y Autoridad Normativa, pasaría a ser sólo Autoridad Normativa. En ese papel, hay que admitir que después del mismo DS Nº003-2009-MINAM, no ha sido muy prolífico en emitir normas en materia de Recursos Genéticos. Lo dejamos en forma de pregunta ¿cuántas normas en materia de Recursos Genéticos ha emitido el MINAM desde el año 2009?. Por favor si alguien conoce alguna norma, la comenta.
En la actual propuesta, el MINAM dejaría de emitir opinión favorable sobre los contratos de acceso, con lo cual se pierde la única vía de homogenización intersectorial de criterios y política de gestión y acceso a los RRGG. Cual actividad extractiva (por ejemplo, minería) de patrimonio genético, una vez mas el papel de MINAM se retrae y se deja las decisiones ambientales relacionadas al uso sostenible del patrimonio genético, en manos de los sectores productivos. La autoridad en el caso del MINAM, es claro que se vería seriamente debilitada, y con ella la posibilidad de hacer una sola gestión nacional y transversal, como corresponde del patrimonio genético nacional.
En la actual propuesta, el MINAM dejaría de emitir opinión favorable sobre los contratos de acceso, con lo cual se pierde la única vía de homogenización intersectorial de criterios y política de gestión y acceso a los RRGG. Cual actividad extractiva (por ejemplo, minería) de patrimonio genético, una vez mas el papel de MINAM se retrae y se deja las decisiones ambientales relacionadas al uso sostenible del patrimonio genético, en manos de los sectores productivos. La autoridad en el caso del MINAM, es claro que se vería seriamente debilitada, y con ella la posibilidad de hacer una sola gestión nacional y transversal, como corresponde del patrimonio genético nacional.
Por otro lado, las tres Autoridades de Administración y Ejecución (AAE) se convertirían en cuatro Autoridades Nacionales Competentes. Quizá solo pesando en la comodidad administrativa y no en una verdadera gestión estratégica de los Recursos Genéticos. Se mezcla el criterio naturaleza del recurso genético (silvestre, doméstico e hidrobiológico) que definen a las AAE (INIA, SERFOR y Vice Ministerio de Pesquería) en el actual Reglamento de Acceso, con el criterio territorial que define el ámbito del SERNANP, el cual sería una cuarta Autoridad Nacional Competente. Pasamos de tres ventanillas a cuatro ventanillas. Dividir, raramente fortalece; generalmente se hace para debilitar.
De hecho, las tres ventanillas que ya existen funcionan de manera muy diferente. "Según el Diagnóstico de la gestión de las autorizaciones a recursos genéticos con fines de investigación y uso comercial otorgadas Período 2008-2017 por las Autoridades de Administración y Ejecución, elaborado por la DRGB en el 2018, en total se han otorgado 87 autorizaciones de acceso, de las cuales el 45 autorizaciones fueron otorgadas por el SERFOR mediante la modalidad de contrato de acceso con fines de investigación y 42 autorizaciones otorgadas por el INIA mediante la modalidad de ATM (41) y contrato de acceso con fines de investigación (1). PRODUCE no emitió contratos de acceso." (respuesta vía mensaje de correo electrónico a requerimiento de información pública al MINAM). El desorden de tres, con la propuesta de modificatoria que tendríamos un cuarto actor, el SERNANP, aumentaría a cuatro.
Es más, no está claro que las actuales autoridades, incluida la cuarta (SERNANP), estén en capacidad gestionar el acceso a los recursos genéticos en el Sector Salud, como por ejemplo el intercambio de patógenos para la elaboración de sistemas de diagnostico (kits) o tratamiento (vacunas). Cuando por se perciba la necesidad (que ya existe) o por "agenda internacional", tengamos que incluir este Sector, ¿se definirá una quinta Autoridad Competente? Y en el caso de los increíbles organismos asociados a minería, ... ¿será la Sexta Autoridad Competente?
De hecho, ya hay bastantes diferencias y hasta incongruencias en la aplicación del Acceso a los Recursos Genéticos por parte de las tres AAE. Cada una sujeta a sus normas sectoriales en una materia que es nacional, estratégica y transversal.
De cara al usuario, la cosa se complica mucho más. Alguien que quiere acceder a recursos genéticos de distinta naturaleza (diferente Sector), debe hacer el procedimiento en cada sector sometido a reglas y requisitos diferentes en cada uno. Ahora tiene tres ventanillas y con la modificatoria tendría cuatro y mas adelante, probablemente más.
Fortalecer es concentrar las fuerzas y no diluirlas, sobre todo en un tema donde las capacidades de gestión deben estar sobre el promedio; no estamos hablando de valorar "totora al peso para hacer canastas" sino de sus genes y metabólitos o de la microbiota asociada, para obtener de ella principios activos que después de un proceso de Investigación y Desarrollo, sirvan como fuente de nutraceuticos o productos de aplicación industrial, dignos de patente.
Por tanto, se esperaba una sola autoridad y no cuatro tan heterogéneas como son ahora. Pero se proponen cinco. Esto dejaría en su zona de confort a los administrativos involucrados, pero disminuye la eficacia del sistema, diluye los recursos (ganar competencias en este tema no es fácil ni barato) y hace que la promesa de hacer buen uso del patrimonio genético como país, termine en el desorden y caos, cual sistema de transporte en nuestra capital.
La alternativa es sencilla de decir y hasta de entender, pero exige cambios importantes. Ventanilla Única con capacidad de decisión sobre los contratos de acceso en todo tipo de recursos y para todo tipo de usuario. La autoridad estaría formada por todos los sectores relacionados al recurso biológico respectivo. Esto acortaría las distancias de implementación que existen entre Sectores que han logrado suscribir más de 40 contratos (SERFOR e INIA) y otro que no ha logrado ni uno.
No es algo lejano, ni ajeno. De hecho por un tiempo ya estuvo funcionando una Mesa de Trabajo de Autoridades de Acceso (2011), coordinada por el MINAM, donde se comentaban los casos de acceso de cada sector. Muchos de los accesos concedidos, fueron más fáciles gracias al diálogo voluntario y proactivo que se logró en esa Mesa. La idea sería convertirla formalmente en la vía de gestión y autoridad única.
La palabra clave es Ventanilla Única.
Santiago Pastor-Soplin
Lima, 04 de agosto de 2019
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